電改波又起，風(fēng)正一帆懸。

人們期盼已久的《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》（下稱《意見》于2006年11月經(jīng)國務(wù)院第154常務(wù)會議審議并原則通過，這標(biāo)志著國人牽掛的電力市場化改革又要繼續(xù)向前推進(jìn)。

廠網(wǎng)分開后，正逢電力供需緊張，電力改革因此而放緩前進(jìn)步伐；關(guān)于電力改革，業(yè)內(nèi)人士關(guān)注、爭論，業(yè)外公眾質(zhì)疑、詬病，一時間電力改革究竟是否前行，又如何深化，成為業(yè)內(nèi)外關(guān)注的事情?！兑庖姟丰槍S網(wǎng)分開后的遺留問題和三年來電力市場化改革中遇到的難點，提出了深化電力體制改革的原則和主要任務(wù)，這是對2002年國發(fā)5號文件的延伸與深化。

電力體制改革的原則是要堅持改革與發(fā)展同步，電力和諧與社會和諧同步，因此和諧電力改革是電力市場化改革進(jìn)一步深化的新思路。按照這一原則與思路，新一輪電力體制改革要做的工作很多，但著重要抓住三大任務(wù)。

一、主輔分離異常艱難，關(guān)鍵是要為分離企業(yè)給出發(fā)展路徑與政策

 “抓緊處理廠網(wǎng)分開遺留問題，逐步推進(jìn)電網(wǎng)主輔分離改革”，是《意見》為“十一五”電力體制改革提出的第一大任務(wù)。說廠網(wǎng)分開的遺留問題，主要就是電網(wǎng)代管的920萬和預(yù)留給電網(wǎng)的640萬千瓦容量發(fā)電機(jī)組的變現(xiàn)，實際上這項工作業(yè)已展開，這些發(fā)電容量雖然涉及46個發(fā)電廠，但是只要操作規(guī)范，合理分配，較為妥善地處理這個遺留問題并不算難，時間也不會要得太長。難的倒是電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的主輔分離問題，這是一個涉及面更廣，涉及職工利益更直接、更緊密的大難題。這個問題應(yīng)該說已經(jīng)叫了三、四年，為什么遲遲拿不出具體的操作方案與推進(jìn)的時間表，就是因為其難度太大。要將每一個電網(wǎng)企業(yè)中的所謂輔業(yè)，如基建、設(shè)計、修造、學(xué)校等單位從電網(wǎng)從分離出去，僅僅依靠變現(xiàn)預(yù)留發(fā)電機(jī)組的資金作為補(bǔ)貼，是難以解決這些被分離企業(yè)的長期生存問題的；這些單位、特別是電力基建、修造企業(yè)如何在相應(yīng)的市場中競爭，求得長期的生存與發(fā)展，不是一個靠有限的補(bǔ)貼可以解決的，需要的是這些企業(yè)職工觀念上的深層次轉(zhuǎn)變，更需要的是為這些分離企業(yè)給出發(fā)展路徑與政策；相信這種路徑和政策在這次主輔分離的改革操作方案中會給出。

與主輔分離相伴的是電力企業(yè)主多分離的問題，如果說主輔分離是改變了所謂電力輔助企業(yè)的企業(yè)屬性，那么，主多分離則是改變從事多產(chǎn)業(yè)電力職工的身份問題。沒有深層次上的觀念轉(zhuǎn)變和相應(yīng)的路徑與政策，操作起來也是困難的，硬性的剝離，看起來是快刀斬亂麻，但會留下后遺癥。

二、全面把握電力市場體系的內(nèi)涵，真正建好目前已經(jīng)運行的區(qū)域與省兩級電力市場。

電力體制改革的終極目的，是要實現(xiàn)電力的市場化，充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)電力的可持續(xù)發(fā)展。因此《意見》提出的另一個重要任務(wù)就是“加快電力市場建設(shè)，建立符合國情的統(tǒng)一開放的電力市場體系，形成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的電價形成機(jī)制，實行有利于節(jié)能環(huán)保的電價政策”。這應(yīng)該是對國務(wù)院2002年5號文件提出的“構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”的電力改革目標(biāo)的拓展與深化。這個問題一直以來很敏感也經(jīng)常引起爭論。

筆者在2003年曾經(jīng)發(fā)表過一篇題為《電力市場的發(fā)展方向與電力市場體系》的文章，提出電力市場體系應(yīng)包括三個層面的內(nèi)涵：一是市場架構(gòu)的層級，就是常說的國家、區(qū)域、省三級電力市場；二是交易市場的種類，主要指電能交易市場、輔助服務(wù)交易市場、電力金融交易市場等；三是指交易品種，如電能交易市場中的現(xiàn)貨交易、實時交易、期貨交易、大用戶直購電（包括點對點和一點對多點交易）、發(fā)電權(quán)交易等。

我們現(xiàn)在一提到市場體系，主要說的是市場架構(gòu)的層級，當(dāng)然這是主要的，但是電力市場體系的建設(shè)，還應(yīng)該關(guān)注交易市場的種類和交易品種，否則電力市場體系的建設(shè)會出現(xiàn)只注重架構(gòu)，而不重視內(nèi)涵的現(xiàn)狀，長此以住則會影響電力市場的建設(shè)與發(fā)展。目前區(qū)域、省級市場的建設(shè)現(xiàn)狀與這種認(rèn)識上的偏頗不無關(guān)系。

現(xiàn)在構(gòu)建區(qū)域電力市場，對省級電力市場的存在有些爭論，但事實是省級電力市場已經(jīng)存在，而且交易量占到全部交易容量的85%，既然大部分電力電量交易已經(jīng)和必須在省級電力市場中完成，又何必總要來爭論它存在的合理性呢！我們姑且不說存在就是合理，也不說省域經(jīng)濟(jì)的必然要求所致，問題是區(qū)域電力市場與省級電力市場，是各有功用的；大部分電力電量交易必須在省級市場中完成，是因為一個電力用戶基本固定在省域內(nèi)，絕少有一個電力用戶用電需要跨省的；電力的購銷及結(jié)算必須在省內(nèi)完成，這就是為什么85%的電能交易會發(fā)生在省級電力市場中的根本原因。

區(qū)域電力市場主要是為了擴(kuò)大電能交換的區(qū)域，發(fā)揮區(qū)域市場在電能資源配置中的基礎(chǔ)作用，調(diào)劑省間和大區(qū)間電能的余缺，平衡電力資源，減少電能浪費。而國家電力市場則是更大范圍地發(fā)揮市場在配置電能資源中的基礎(chǔ)作用，建設(shè)特高壓輸電線路的目的也正在于此。應(yīng)該說建設(shè)電力三級市場的架構(gòu)層級，不是問題，不要總在這個不是問題的問題上糾纏不休，而應(yīng)下功夫把已經(jīng)運行的區(qū)域電力市場建設(shè)好，完善市場規(guī)則和監(jiān)管體系，以取得真正的市場運作經(jīng)驗，不要總是被問題攔住而停止運行；同時下氣力把已經(jīng)運作的省級電力市場規(guī)范到市場化方面來，這主要是要把區(qū)域電力市場的交易規(guī)則結(jié)合省級市場的特點，加以運用。實際上區(qū)域電力市場的運行主要還是靠省級市場支撐著，沒有省級市場按規(guī)則的調(diào)度與交易，區(qū)域市場實際上是空的，還是那句話，因為發(fā)電機(jī)組的上網(wǎng)必須通過省級調(diào)度交易機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)，沒有各個省級電力市場這個電力市場細(xì)胞，或稱子市場，區(qū)域電力市場無法實現(xiàn)跨區(qū)電能交易，更大范圍的實現(xiàn)電能資源配置就是一句空話。電力市場的架構(gòu)層級確定后，我們應(yīng)該下大力氣研究交易市場的種類和交易品種，這才是繁榮電力市場的主要內(nèi)容和關(guān)鍵所在。

事實上，相關(guān)部門已經(jīng)在做這些方面的事情。如有關(guān)節(jié)能調(diào)度的制度安排、差別電價的實施意見、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法初稿的頒布等，都是在用價格約束能耗，以逐步形成用價格約束能耗的機(jī)制，但這是從制度安排入手的，我們的任務(wù)是要從電力市場化改革中摸索出一整套市場化的機(jī)制來約束能耗并激勵市場，這其中的關(guān)鍵就是電價的市場化形成機(jī)制。目前還無法做到讓市場發(fā)電價格，行走于電力市場的價格依然還是政府規(guī)制，就連發(fā)電側(cè)的上網(wǎng)電價也沒有真正讓市場說了算。競價上網(wǎng)的結(jié)果是：容量電價無法復(fù)蓋新老發(fā)電機(jī)組，難以平衡各市場主體的利益，或者是平衡賬戶資金虧損；因上網(wǎng)電價抬升，購電價格上漲，電網(wǎng)企業(yè)虧空等。這進(jìn)一步說明，我們要把主要精力放在已經(jīng)構(gòu)建的區(qū)域市場上，通過配套改革和深化改革，讓市場發(fā)現(xiàn)價格首先從發(fā)電側(cè)開始，然后通過以后的輸配分開、配售分開，逐步形成讓價格信號影響市場，從而建立起市場化的電價形成機(jī)制。價格信號影響市場，同時規(guī)范的市場又促進(jìn)價格機(jī)制的形成與完善。

三、電力體制改革要想有突破性進(jìn)展，必須相應(yīng)解決政府轉(zhuǎn)變職能的問題

規(guī)范電力市場的建立，意味著市場化電價機(jī)制的形成，這些都需要電力監(jiān)管到位?！兑庖姟诽岢龅牡谌笕蝿?wù)就是“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅持政企分開，健全電力市場監(jiān)管體系”。這是電力體制改革能否深化的重要環(huán)節(jié)。目前可以說還沒有步入良性循環(huán)：因為電力市場還沒有規(guī)范的市場機(jī)制，所以需要政府作一些制度安排，如節(jié)能調(diào)度、差別電價和整個電價體系；由于電力經(jīng)濟(jì)特殊，需要政府作一些制度安排，于是政府介入過多，則形成政企難分。

既然在電力市場化改革任務(wù)中提出了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅持政企分開的問題，就應(yīng)該在深化電力體制改革中，把需要由企業(yè)來做的事情，由政府交給企業(yè)，如電力投資的相關(guān)問題、電價形成機(jī)制的相關(guān)問題等。

健全電力監(jiān)管體系，應(yīng)包含兩個含義，一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，二是監(jiān)管職能。目前電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)基本形成體系，關(guān)鍵是監(jiān)管職能尚未能到位。一是客觀的，如電價的監(jiān)管權(quán)不到位，是制度安排的問題；二是主觀的，如對發(fā)電側(cè)市場的運行監(jiān)管、對小火電機(jī)組的約束等，有的顯得不到位，有的顯得非常無力。

電力改革的原則是“保留自然壟斷、打破經(jīng)濟(jì)壟斷、廢除行政性壟斷”，由此其路徑應(yīng)該是“放開兩頭，壟斷中間”，具體說，就是發(fā)電側(cè)與售電側(cè)可以放開競爭，輸電環(huán)節(jié)需要壟斷經(jīng)營。從目前來看經(jīng)濟(jì)壟斷已經(jīng)開始打破，而行政性壟斷則基本沒有觸及。四年的電力體制改革強(qiáng)行從體制上分拆了電力行業(yè)，割斷了電網(wǎng)與電廠的物理聯(lián)結(jié)，但是以行政審批為核心的行政壟斷根本沒有觸動，由此市場化機(jī)制當(dāng)然無法形成。電力市場化改革的核心是電價市場機(jī)制的形成，從這個角度說，電力市場化改革歷經(jīng)四年而成效不大，根本在于行政壟斷扼住了電力價格與電力投資；因此電市場化改革出現(xiàn)只分拆，而不改制的局面，責(zé)任不在電力企業(yè)，而在政府相關(guān)部門，是政府左右了電力行業(yè)的分拆，而限制了市場化電價機(jī)制的誕生與建立。現(xiàn)在有人提出輸配分開，以圖實現(xiàn)電網(wǎng)公司的第二次分拆，在電力市場目前的狀態(tài)下，是不適宜第二次分拆的，而應(yīng)觸及阻礙電力市場化的核心問題——政府對電力的行政壟斷。《意見》提出的第三大任務(wù)既然是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅持政企分開，說明國家已經(jīng)認(rèn)識到電力市場化改革中制度性改革不配套的問題，因此，深化電力改革的關(guān)鍵就是打破行政壟斷，而不僅僅只是表層的經(jīng)濟(jì)壟斷。

行政壟斷如何打破，與電力監(jiān)管體系中的職能體系到位密切相關(guān)。電監(jiān)會是在電力市場形成的基礎(chǔ)上對整個市場的公平競爭及市場創(chuàng)新手段的建立進(jìn)行監(jiān)管，這就必須打破電價和電力建設(shè)項目的行政審批的行政壟斷格局，由電監(jiān)會制定電價的競爭規(guī)則，以逐步形成市場化的電價機(jī)制。電力監(jiān)管體系的建立，首當(dāng)其沖的是打破電價的行政審批制，由電力監(jiān)管部門實施；發(fā)電側(cè)電力市場既已建立，除了上網(wǎng)電價由競爭決定外，電源建設(shè)市場是競爭的源頭，也應(yīng)該由市場主體和投資主體來競爭決定，也不能由行政審批決定一切，市場機(jī)制會決定其投資成敗。

電力體制改革的落腳點在電力的市場化，核心在建立市場化的運行機(jī)制，關(guān)鍵是讓市場發(fā)現(xiàn)價格，形成價格引導(dǎo)需求；市場經(jīng)濟(jì)的“蛛網(wǎng)理論”形象的反映了產(chǎn)量與價格的關(guān)系，同樣適用于電力生產(chǎn)，電力市場需要用價格信號來引導(dǎo)供求關(guān)系，本質(zhì)上也是價格與產(chǎn)量的關(guān)系；但市場經(jīng)濟(jì)也是一種制度，任何制度都是有缺陷的，“無形之手”也不能完全丟棄。這在任何性質(zhì)的國家都是如此，何況社會主義的市場經(jīng)濟(jì)。

打破行政壟斷關(guān)鍵是要打破制約電力市場化運作機(jī)制形成的那部分壟斷，這里面有個“度”的問題，不是什么行政管制都要打破，不然市場主體的逐利性會導(dǎo)致類似于前兩年“跑馬圈地”的現(xiàn)狀出現(xiàn)；打破行政壟斷必須把握“宏觀調(diào)控”與“市場調(diào)節(jié)”的關(guān)系。

《意見》已經(jīng)指出了電力市場化改革的新路徑，必將掀起電力改革的新波瀾，電力則猶如一艘航行在市場化改革波瀾中的帆船，憑借構(gòu)建“和諧電力”與“和諧社會”的好風(fēng)，一定會直掛云帆濟(jì)滄海。